Israël – Dossier Constitution: Qu’est-ce qui compte pour Pr. Suzie Navot : Se protéger contre un « Frankenstate »

Publié le 4 mars 2023Mis à jour le 4 mars 2023

Dans notre 2e épisode de la série de podcasts « What Matters Now », une experte juridique en droit constitutionnel explique pourquoi Israël est susceptible de devenir une dictature

Bienvenue à « What Matters Now » (Ce qui importe maintenant), un nouveau podcast hebdomadaire qui examine un sujet déterminant façonnant Israël et le monde juif – aujourd’hui.

Au début du mois, des dizaines de milliers d’Israéliens ont pris un jour de congé pour protester à l’extérieur de la Knesset contre le projet de réforme du système judiciaire qui était – au même moment – discuté à l’intérieur lors d’une session animée de la commission de la Constitution, du Droit et de la Justice.

La foule arborait une mer de drapeaux israéliens bleus et blancs. Majoritairement laïcs, ils ont chanté, crié, ri et pleuré ensemble contre les projets de loi qui, malgré toute leur énergie tapageuse, ont été adoptés en lecture préliminaire.

Nombreux sont ceux qui, en Israël, soutiennent la refonte du système judiciaire et affirment qu’en adoptant les pratiques des systèmes judiciaires d’autres pays, ils mettent le pays en conformité avec les normes de la communauté internationale. Beaucoup de ceux qui s’opposent à la législation conviennent de la nécessité d’une réforme, mais disent qu’ils ont peur qu’en piochant dans le monde entier – la clause dérogatoire du Canada, la Loi norvégienne et différents éléments des États-Unis – nous nous dirigions vers un Frankenstate – « État Frankenstein »

En 2013, la professeure Kim Lane Scheppele de l’université de Princeton a inventé ce terme viscéral dans son article intitulé « Not Your Father’s Authoritarianism : The Creation of the ‘Frankenstate’. » Dans cet essai, elle écrit « qu’un Frankenstate est une forme abusive de règles, créé en combinant des morceaux d’institutions démocratiques parfaitement raisonnables de manière monstrueuse, un peu comme le monstre de Frankenstein a été créé à partir de morceaux d’autres êtres vivants. Aucune partie n’est néfaste mais l’horreur émerge des combinaisons ».

Je me suis rendue au cœur de la Vieille Ville de Jérusalem, à l’Institut israélien de la démocratie (IDI), où j’ai demandé à Suzie Navot, vice-présidente de l’IDI et professeure de droit constitutionnel, ce qui pourrait se passer si d’autres systèmes judiciaires étaient greffés sur le système judiciaire israélien.

Née en Uruguay, Suzie Navot a fait son alyah en Israël à l’âge de 14 ans. Polyglotte, elle a enseigné à la Sorbonne en tant que professeure invitée, ainsi qu’à la Faculté de droit de Striks, au College of Management et au National Security College en Israël.

Navot est spécialisée dans le droit constitutionnel, le droit des institutions, le droit parlementaire et le droit constitutionnel comparé, ce qui lui donne un aperçu unique de ce qui pourrait se passer si cette mosaïque de lois mondiales était adoptée.

Après des semaines tumultueuses, écoutons « ce qui importe maintenant » pour cette éminente experte juridique israélienne.

Notre entretien a été édité et condensé dans un souci de clarté et de concision.

Times of Israel : Professeure Susie Navot, merci beaucoup de me permettre d’entrer dans votre bureau, ici à l’Institut israélien de la démocratie, au cœur de la belle Jérusalem, un bâtiment étonnamment magnifique et son merveilleux jardin. Et nous sommes ici assises par une journée glaciale dans votre salle chauffée. Merci beaucoup de me recevoir.

Prof. Suzie Navot : C’est un plaisir de vous accueillir, Amanda. Merci d’être venue.

Le mois de février a été assez mouvementé. Nous avons vu des manifestations de masse, nous avons vu des hauts et des bas à la Knesset. L’opposition est en colère, la coalition est déterminée. Alors, Pr. Suzie Navot, dites-moi : qu’est-ce qui importe aujourd’hui ?

Comme nous allons parler de cette réforme, laissez-moi vous dire quelque chose qui se passe en Israël, mais que peut-être nous ne voyons pas, parce que si vous regardez ce qui se passe dans le monde, nous voyons maintenant une montée du populisme dans plusieurs pays. Et parallèlement à cette tendance au populisme, nous assistons à une érosion démocratique dans de très nombreux pays.

Les démocraties ne meurent pas en un jour. Il n’y aura pas de coup d’État violent qui renversera le gouvernement. Les démocraties meurent très lentement. Elles s’usent. Et nous le remarquons parfois avec de lents changements. Et puis on se réveille un jour et le pays n’est plus démocratique. Ce qui se passe en Israël suit exactement la même tendance. Notre structure constitutionnelle expose en réalité Israël aux dangers de cette érosion démocratique bien plus que dans tout autre pays.

Israël est unique – il est unique à bien des égards – mais surtout parce que dans tous les autres pays, vous avez des mécanismes, vous avez des outils qui décentralisent le pouvoir politique. Vous avez des contrôles et des équilibres. Or, nous entendons tous les jours qu’Israël doit rétablir les freins et contrepoids. Et je cite le ministre de la Justice [Yariv] Levin, nous devons restaurer les contrôles et les équilibres entre les branches et restaurer la séparation des pouvoirs. Et je soutiens qu’il est très difficile de rétablir quelque chose dont on ne dispose pas, dont on ne dispose vraiment pas.

Nous n’avons pas d’outils pour décentraliser le pouvoir politique de la Knesset. Dans chaque pays, il existe une Constitution rigide. Vous avez une division de l’autorité législative en deux chambres du gouvernement. Aux États-Unis le président a un droit de veto sur la législation. Ils disposent d’une structure fédérale. Ainsi, si la Cour suprême, par exemple, rend une décision qui n’est pas conforme à ce que les différents États des États-Unis feraient, il y a un système électoral régional. Et en Europe, par exemple, il existe des tribunaux internationaux comme la Cour européenne des droits de l’Homme [CEDH]. Or, tous ces outils sont des freins et des contrepoids. Israël n’en a aucun.

Il est donc très facile de changer le système en Israël. Il serait très facile de devenir un État non-démocratique.

Nous ne disposons d’aucun outil de ce type. Donc ce que nous voyons, je pense, c’est que les politiciens, le gouvernement actuel, veulent gouverner par la majorité. La majorité gouverne en Israël. Et je pense que la chose la plus importante est qu’en Israël, 61 membres de la Knesset – la Knesset en compte 120 – 61 suffisent pour faire tout ce qu’ils veulent. Il n’y a pas la moindre limitation de leur pouvoir. Donc, si 61 membres veulent renverser le président, il ne faudra que deux ou trois jours à la Knesset, un projet de loi, une Loi fondamentale, et hop, nous n’aurons plus de président. Vous voulez déclarer que la Haute Cour de justice n’existe pas ? Aucun problème. Deux contre un à la Knesset suffisent pour dire que nous n’avons plus de Cour suprême.

Et c’est là, le problème d’Israël. C’est bien le problème lorsque nous entendons tout le temps que les gens comparent Israël à d’autres pays. Nous sommes totalement différents. Et c’est ce qui se passe aujourd’hui en Israël : une lutte pour le pouvoir, pour le pouvoir absolu du nouveau gouvernement.

Nous sommes tous, bien sûr, très inquiets de ce qui se passe. Expliquons un peu plus ce qui se passe pour nos auditeurs. Vous avez mentionné qu’il y a bien des pays qui ont une Constitution rigide, mais évidemment, il y a également des pays qui n’ont pas de Constitution.

Je n’en connais que deux.

L’Angleterre, la Nouvelle-Zélande, le Canada…

Le Canada a la Loi constitutionnelle et la Charte des droits et libertés. Donc pour moi, ils ont bien une Constitution. Je n’en connais donc que deux.

Très bien, et donc les deux sont ?

L’Angleterre et la Nouvelle-Zélande.

L’Angleterre et la Nouvelle-Zélande – et Israël ?

Israël ? Eh bien, nous n’avons pas de document appelé « Constitution ». Mais j’avais l’habitude de demander à mes étudiants, « qu’est ce que la Constitution ? ». Ce n’est pas seulement un document, c’est quelque chose qui fonctionne comme une Constitution. Donc si vos droits, Amanda, et mes droits, sont protégés par une Loi fondamentale, et si nous avons une Cour suprême qui peut déclarer qu’une Loi fondamentale est inconstitutionnelle, comme c’est le cas en Israël, alors nous avons quelque chose qui ressemble effectivement à une Constitution.

Ce n’est pas une Constitution rigide, c’est une Constitution très fragile. Elle n’est pas complète, mais elle fonctionne pour moi – et pour vous – comme une Constitution. Et je pense que c’est ce qui est important. Si je peux effectivement revendiquer mes droits, ils sont de facto protégés. Parce qu’en l’absence de Constitution, la majorité qui est au gouvernement en ce moment, peut faire ce qu’elle veut. Mais en Israël, aujourd’hui – je ne peux pas parler de ce qui se passera demain ou après-demain – mais aujourd’hui, vos droits et mes droits sont protégés par la Cour suprême. Et la Cour suprême peut décider qu’une loi qui a été promulguée ce matin à la Knesset peut être déclarée inconstitutionnelle.

Nous avons un contrôle judiciaire des lois comme aux États-Unis et dans la plupart des autres pays. C’est un mécanisme constitutionnel. Il ne s’agit donc pas d’une Constitution. Si vous regardez sur Wikipedia et que vous écrivez « Constitution d’Israël », vous ne la trouverez pas. Mais dans de nombreux livres, par exemple, on parle d’Israël comme d’un État constitutionnel doté de Lois fondamentales. Par exemple, en Allemagne, la Constitution n’est pas appelée « Constitution de l’Allemagne », mais elle est appelée « Loi fondamentale de l’Allemagne ». Et pourtant, elle fonctionne comme une Constitution. Si ça marche comme une Constitution, que ça sonne comme une Constitution et que ça ressemble à une Constitution… Même si vous l’appelez « Loi fondamentale », alors c’est une Constitution. Donc je dis que je pense que nous sommes deux pays et demi dans le monde sans Constitution formelle et rigide.

Donc, il y en a qui qualifient Israël de démocratie constitutionnelle, comme vous l’avez dit, et il y en a d’autres qui l’appellent « démocratie parlementaire ». Selon moi, cela touche le cœur du problème : où se trouve la véritable démocratie ? Dépend-elle du Parlement ? Ou repose-t-elle sur l’idée de la Constitution et ses protections ?

Ce n’est pas exactement l’un ou l’autre, car un pays démocratique peut être une démocratie parlementaire ou une monarchie constitutionnelle, par exemple. L’Espagne est un pays démocratique. C’est un système parlementaire, mais ils ont un monarque, et il peut s’agir d’une démocratie présidentielle comme aux États-Unis. Nous sommes donc une démocratie constitutionnelle. Notre système de gouvernement n’est pas fondé sur la séparation des pouvoirs comme c’est le cas aux États-Unis. C’est très, très clair. Il y a un président avec tout – vous savez – le pouvoir gouvernemental et le pouvoir exécutif et la Chambre des représentants. C’est complètement différent.

En Israël, le système est le suivant : nous avons un Parlement, et le gouvernement est issu du Parlement. La plupart de nos ministres sont membres de la Knesset, presque tous en général. Ce n’est donc pas une séparation stricte du pouvoir. Mais malgré tout, nous sommes une démocratie.

Je pense qu’il est très clair qu’il y a différents camps en Israël.

Oui, malheureusement, parce que je pense que la démocratie n’a rien à voir avec la droite ou la gauche, avec les religieux ou les laïcs, avec les Juifs ou les Arabes. Je pense que la démocratie est quelque chose d’important pour tout le monde, parce que personne ne saura jamais quand il fera partie d’une minorité.

C’est vrai. Et c’est quelque chose que je voulais vous demander, parce qu’un camp dit « hey, la majorité gouverne. Nous avons été élus. Nous devrions être ceux qui, par exemple, élisent les juges de la Cour suprême. Le peuple nous a donné le pouvoir, et nous devrions représenter le peuple ». Et puis il y a un autre camp qui dit « hey, et les minorités alors ? ».

Le premier camp, celui qui se réfère à la règle de la majorité, a une idée, je pense, très très erronée de ce qu’est la démocratie. La démocratie n’est pas la règle de la majorité, car si c’est le seul principe de la démocratie, alors la majorité pourrait faire des choses terribles à la minorité et on ne pourrait plus, en conséquence, parler de pays démocratique. Et l’histoire nous a beaucoup appris sur les règles de la majorité.

Dans mes cours, je demande « comment définissez-vous la démocratie ? ». Et la réponse que j’obtiens est « la règle de la majorité ». Donc, quelques mots. Ok, vous définissez donc la majorité en quelques mots ? Très bien, maintenant essayez de définir le football en quelques mots. Et la réponse que j’obtiens à cette question, « non, pas le football. C’est beaucoup plus compliqué ». Ben voilà, la démocratie – c’est beaucoup plus compliqué que les règles de la majorité. La démocratie est comme une étoile à cinq branches. Il faut une séparation des pouvoirs, une protection des minorités, un État de droit et un pouvoir judiciaire totalement indépendant. Et vous avez besoin, bien sûr, d’élections libres. Sans cela, il ne s’agit pas d’une démocratie.

J’ajouterais également la liberté de la presse.

Une presse libre, pour moi, fait partie des élections libres. Parce que pour avoir des élections libres, les gens doivent savoir comment voter et pour qui voter. Et cela dépend de la liberté de la presse et de la liberté d’expression et de la liberté d’aller manifester. Sans cela, nous n’aurons pas d’élections libres. Cela en fait donc partie.

Et si vous voulez connaître la véritable définition de la démocratie, je pense qu’il existe un indice de démocratie établi par les économistes. Ils ont 60 paramètres pour définir ce qu’est une démocratie, et sur la base de ces 60 paramètres, ils vérifient chaque pays.

Il ne s’agit donc pas de « règles de la majorité ». Pour moi, quand vous dites règles de la majorité, je dis, très bien, ce gouvernement a été élu, légalement élu, et il peut gouverner comme il le souhaite, mais je veux savoir quelles en sont les limites, et quelles choses il ne peut pas faire. Par exemple, à mon avis, il ne peut pas changer la structure de base d’Israël, il ne peut pas décider. Il n’est pas légitime pour décider que ce pays ne sera plus juif. De même, il ne peut pas décider que ce pays ne sera plus démocratique, parce que ce sont des choses qui sont les valeurs fondamentales de l’État. Cela fait partie de la Déclaration d’Indépendance.

Donc le gouvernement que nous choisissons tous les quatre ans, la Knesset et le gouvernement peuvent gouverner comme ils l’entendent sur une partie de l’économie et de la sécurité, et ce de l’intérieur. Et tout ira bien. Mais vous ne changerez pas la structure de base de l’État comme si nous avions une Constitution. Par exemple, il y a un président aux États-Unis, et il y a beaucoup de choses qu’il ne peut pas faire, même s’il le voulait. Il faut passer par le Sénat et le Congrès. Par ailleurs, leur Constitution a été modifiée 27 fois. En Israël, nous avons nos Lois fondamentales qui, au cours des cinq dernières années, ont été modifiées plus de 27 fois.

Voilà donc la différence fondamentale. Donc, oui, la majorité gouverne toujours, mais tout dépend de quoi il est question. Et ce que ce gouvernement essaie de faire, c’est d’éliminer toutes les limitations de son pouvoir. Il veut pouvoir décider sur tout ce qu’il veut. Et c’est quelque chose qui, pour moi, s’avère être très dangereux.

Une partie de ce qui rend Israël si grand est que nous sommes rapides. Nous sommes capables d’improviser et de changer très rapidement lorsque cela est nécessaire. Et c’est peut-être en partie grâce au fait que nous avons décidé de ne pas avoir de Constitution. Nous avons décidé de ne pas inscrire les choses dans la loi. Ainsi, oui, ce gouvernement peut virevolter et tout changer avec un minimum de 61 voix, mais le prochain gouvernement pourrait faire de même et tout changer à nouveau, n’est-ce pas ?
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